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裴钰的旅游与文化思考

旅游和文化产业,产业与政策分析。文化旅游,文化观察,旅游地产。

 
 
 

日志

 
 

无居民海岛的旅游投资警示  

2011-06-03 11:23:00|  分类: 业态创新 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    本文刊发于6月3日《中国青年报》旅游周刊。

    文章地址:http://zqb.cyol.com/html/2011-06/03/nw.D110000zgqnb_20110603_1-11.htm

 

 

    近期,我国公布了沿海无人岛开发名录,媒体爆炒铺天盖地,规划泡沫光怪陆离,财富神话大肆泛滥。“无人岛”的严格称谓是无居民海岛,所谓“岛主”指的是无居民海岛的使用权人。在实地调研中,笔者切身感到,地方政府、村镇居民、投资者,特别是旅游从业人员,对旅游娱乐用途的无居民海岛(以下简称“旅游小岛”),存在较大的认知误区,无益于安全投资与理性发展。基于我国具体国情,旅游小岛的投资风险并非泛泛的投资大、周期长、见效慢等。

    对旅游小岛常见的典型错误认知有:第一,认为岛主只有岛礁使用权,没有周边海域使用权;第二,认为岛主拥有的是经营权,或土地承包开发权;第三,临近村镇居民认为无居民海岛是大陆上的土地,有权要求宅基地使用权。认知上的盲区主要是“流转”问题。

    “无居民海岛”分为两个层次:一是海岛,《中华人民共和国海岛保护法》(以下简称“海岛法”)第57条称,“海岛及其周边海域生态系统,是指由维持海岛存在的岛体、海岸线、沙滩、植被、淡水和周边海域等生物群落、非生物环境组成的有机复合体”;二是无居民,据《无居民海岛保护与利用管理规定》第34条,指的是“不作为常住户口居住地”。

    由上可见,无居民海岛是复合体,从空间结构看,包括地表土壤、海滩、动植物、淡水,以及规定深度的矿产资源,还包括规定范围内的海域,这片海域中的海洋水生动植物、油气等资源,这个“规定范围”,可以使用地理坐标,加以计量化、特定化、财产化,并通过批准登记予以公示。

    无居民海岛是一种特殊的不动产,其使用权是指权利人(岛主)对岛上的自然资源系统,合法进行整体和直接地支配、控制,并享有使用、收益和部分处分的权利,在本质上是受到较强制约的用益物权。《物权法》在“用益物权”中明确规定了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、林业权、水域滩涂从事养殖捕捞的权利等,将这一类的权利定位在“用益物权”行列。《物权法》第118条称:“国家所有或者国家所有由集体使用以及法律规定属于集体所有的自然资源,单位、个人依法可以占有、使用和收益。”

    因此,无居民海岛的使用权是多种权利的集合,主要包括土地使用权(主要是建设用地使用权)、矿业权、林业权、狩猎权、取水权,还有规定范围内的海域使用权。比如,在旅游小岛上开发潜水、冲浪、海钓等产品,自然就涉及周边海域使用权。所以,旅游小岛的使用权出让,是将多种权利“打包组合”,有的地方政府在海岛使用费之外,另行征收海岛周边的海域使用费,这显然是错误的做法。

    无居民海岛不是大陆上的土地,据“海岛法”第4条“无居民海岛属于国家所有,国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”可见,它不属于农村集体所有,自然没有宅基地使用权。

    在实地调研中,笔者发现无居民海岛的流转问题,普遍存在着认识盲区。无居民海岛的流转包括:抵押、转让、租赁、继承、合资合作经营等。《担保法》第34条规定,抵押人有权处分国有的土地使用权与抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等土地。无居民海岛的使用权可以设定抵押,岛主可以把小岛做抵押,这是基于“法不禁止即为允许”原则。

    根据我国现有的相关规定,岛主在一级市场获得旅游小岛的使用权后,在完成一定投资且不违反有关自然资源利用规定的前提下,自然资源的使用权可以进入二级市场流通。而地方政府可以在无居民海岛的开发建设进度、投资强度等环节,设立限额规定,加以严格监管。

    投资旅游小岛有三点需要格外注意:第一,目前无居民海岛使用费之征收,一般都可以平均分摊在出让期内,按年度上缴,投资者不必过度关注使用费高低,而更应关注子权利是否完整;第二,在出让期内,因为无居民海岛属于物权,不得随意收回,如果出于公共利益和国家安全需要收回,需要严格依法,但必须对使用权人给予补偿,不可无偿收回;第三,使用权人享有“续期权”,一般采用“优先续用”,而对于旅游小岛,笔者认为,应该进一步明确为“原则上不得拒绝”。

    我国部分沿海城市陆续出台了一些地方性法规,如《宁波市无居民海岛管理条例》(2004),《厦门市无居民海岛保护与利用管理办法》(2004),《惠州无居民海岛及其周围无居民海岛开发管理暂行规定》(2003),这些法规还是基于行政管理的角度,今后在地方性法规的建立和修订中,要突出明确无居民海岛的物权构建,可参照澳大利亚《劳德哈伍岛法》、日本《日本小笠原群岛振兴特别措施法》等,然后逐步修订国家“无居民海岛振兴法”,可参照《日本孤岛振兴法》。部分沿海城市为了克服“多头管理”弊病,举行相关行政部门的联席会议,今后应该进一步设立无居民海岛的统一管理和登记机构。舟山群岛四面环海,又是国家级旅游综合配套改革区,针对旅游小岛投资,可以先行先试,所以,笔者认为,可以在舟山群岛展开无居民海岛突出物权的立法试点,突破行政管理的单一角度。

    2014年,上海迪士尼乐园开放,相关海岛主题乐园亦将落地,必然迎来旅游小岛开发的春天。旅游小岛对区域经济贡献度不大,政府也非开发主体,但是,旅游小岛和海洋旅游新型业态却有着较好的融合度,如海钓、游艇、免税购物等。作为特殊的海洋旅游地产,旅游小岛的商业模式基本成熟,但其国内投资环境较为复杂,地区性差异较为明显,在多方利益激烈博弈之下,投资者忐忑前行,在所难免。

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